Πολιτικές απασχόλησης σε κρίση: Μαθήματα από Δανία, Γερμανία και Ελλάδα

Κωνσταντίνος Γ. Κούγιας

Μεταδιδακτορικός Ερευνητής,

Τμήμα Διεθνών, Ευρωπαϊκών και Περιφερειακών Σπουδών,

Πάντειο Πανεπιστήμιο

Από την έναρξη της κρίσης χρέους, τα ευρωπαϊκά κράτη υιοθέτησαν αυστηρές πολιτικές λιτότητας για να εξυγιάνουν τα δημοσιονομικά τους μεγέθη και να μειώσουν τα δημοσιονομικά τους ελλείμματα. Η οικονομική ύφεση και τα μέτρα δημοσιονομικής πειθαρχίας οδήγησαν σε απώλεια περίπου 10 εκατομμυρίων θέσεων εργασίας στην Ευρώπη (ILO 2013:45-55). Με την ανεργία στο τέλος του 2015 να κινείται στο 10.5% στις χώρες της ευρωζώνης και το 9% στην Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε.Ε.), έξι και πλέον χρόνια μετά την έναρξη της κρίσης, η κατάσταση κάθε άλλο τείνει να οδηγείται σε εκτόνωση και η Ευρώπη να ανακτά τη δυναμική της. Τον Δεκέμβριο 2015 πάνω από 21.9 εκατομμύρια άτομα βίωναν τον εφιάλτη της ανεργίας στην Ευρώπη, εκ των οποίων τα 4.5 εκατομμύρια ήταν νέοι κάτω των 25 ετών (Eurostat 2016a). Ο κίνδυνος φτώχειας αυξήθηκε κατά 1.4%, με αποτέλεσμα πάνω από 122 εκατομμύρια ευρωπαίοι πολίτες να βρίσκονται στο κατώφλι της φτώχειας (Eurostat 2016b) και να διατρέχουν τον κίνδυνο του κοινωνικού αποκλεισμού. Με την ανάπτυξη να κινείται + 1.5% για το τέταρτο τρίμηνο του 2015 στις χώρες της ευρωζώνης και + 1.8% για την E.E.28 (Eurostat 2016c), η απασχόληση και η αντιμετώπιση των μεγάλων ποσοστών ανεργίας εξαιτίας της δραματικής μείωσης της ζήτησης εργασίας, της εξασθένισης της δυναμικής των αγορών εργασίας, της αποδυνάμωσης των συστημάτων κοινωνικής προστασίας και της έλλειψης επενδύσεων στη γνώση, βρίσκονται στο επίκεντρο της πολιτικής και της συζήτησης για το μέλλον της Ευρώπης και του χαρακτήρα του ευρωπαϊκού κοινωνικού κράτους.

Κεντρικό ερώτημα στην παραπάνω προβληματική, αποτελεί το κατά πόσο οι εν εξελίξει μεταρρυθμίσεις στον τομέα της εργασίας χαρακτηρίζονται από μια ισόρροπη ανάπτυξη ανάμεσα στη συνιστώσα της ευελιξίας και στη συνιστώσα της ασφάλειας.

Η προώθηση των δύο συνιστωσών κρίνεται απαραίτητη στο βαθμό που η μεν ευελιξία προτάσσεται ως κεντρικό αίτημα για την προσαρμογή στα νέα δεδομένα και η ασφάλεια αποτελεί πυρήνα της εύρυθμης λειτουργίας της αγοράς εργασίας και παρέχει πολλαπλασιαστική ισχύ στη δυναμική της απασχόλησης, συμβάλλοντας στην οικονομική ανάπτυξη με αντίτιμο όμως την αύξηση των κοινωνικών δαπανών. Ο κίνδυνος προτιμησιακής εύνοιας στην ευελιξία, καθιστά ορατό τον κίνδυνο της περαιτέρω κατάτμησης των αγορών εργασίας και καθόλου αμελητέα την πιθανότητα διάρρηξης του κοινωνικού ιστού, αφού η ευελιξία συνδέεται και με την αύξηση του κινδύνου της φτώχειας στο εργαζομένους. Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν χώρες όπου τα μεγάλα εθνικά ελλείμματα συναντούν τη μειωμένη ζήτηση εργασίας και την ανάγκη ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας, με χαρακτηριστικότερο παράδειγμα την ελληνική περίπτωση. Οι σχεδιαστές πολιτικής επιλέγουν προτάσεις που αγνοούν την επένδυση στη γνώση, αναδεικνύουν τη μείωση του κόστους στον κεντρικό πυρήνα των μεταρρυθμίσεων και υποβαθμίζουν τις ανάγκες της αυξημένης κοινωνικής προστασίας.

Η μελέτη Πολιτικές Απασχόλησης σε Κρίση επιχειρεί να ανιχνεύσει και να διερευνήσει τις πολιτικές απασχόλησης που υιοθετήθηκαν προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης στις αγορές εργασίας τριών κρατών μελών της Ε.Ε., της Δανίας, της Γερμανίας και της Ελλάδας. Οι τρεις χώρες αποτελούν χαρακτηριστικά παραδείγματα διαφορετικής οργάνωσης της αγοράς εργασίας και συνιστούν μονάδες διαφορετικών προτύπων λειτουργίας του ευρωπαϊκού κοινωνικού κράτους. Η εργασία λαμβάνοντας υπόψη το συνεχιζόμενο χαρακτήρα της κρίσης επικέντρωσε την προσοχή της σε τέσσερις βασικούς άξονες: (α) τις επιπτώσεις της κρίσης στην απασχόληση και στην οργάνωση των αγορών εργασίας, (β) τον χαρακτήρα των υπό εφαρμογή μέτρων που υιοθετούνται στις συγκεκριμένες ευρωπαϊκές χώρες, (γ) την αποτελεσματικότητα και τις συνέπειες των πολιτικών απασχόλησης στις υπό μελέτη αγορές εργασίας και (δ) τα κρίσιμα μαθήματα που μπορούν να αντληθούν από την εμπειρική εφαρμογή και να αποτελέσουν οδηγό για την υπέρβαση της κρίσης απασχόλησης.

Η αύξηση των ποσοστών ενεργοποίησης των ανέργων και η προώθηση των ίσων ευκαιριών στις κοινωνικές ομάδες που βιώνουν υψηλότερο κίνδυνο κοινωνικού αποκλεισμού αναδεικνύονται σε προτεραιότητες εξαιρετικής σημασίας. Στο πλαίσιο αυτό, ο ρόλος της ευελισφάλειας ως επιλογής που θα αναδεικνύει έναν ολοκληρωμένο τρόπο σχεδιασμού πολιτικών απασχόλησης κατάρτισης και προγραμμάτων αγοράς εργασίας και θα ενισχύει την απασχόληση, προτάσσεται ως κεντρική ενωσιακή επιλογή προκειμένου να ανασχεδιαστούν οι υφιστάμενες πολιτικές

Μελετώντας τις εθνικές πολιτικές απασχόλησης διαπιστώθηκε ότι η προσπάθεια αναθεώρησης κινείται σε πέντε βασικούς πυλώνες:

• Αύξηση της προσφοράς εργατικού δυναμικού με ποιοτικούς και ποσοτικούς όρους μέσα από πολιτικές που ευνοούν την ελκυστικότητα της εργασίας (making work pay), τη διαρκή κατάρτιση και την προσέγγιση της εργασίας βασιζόμενη στον κύκλο ζωής.
• Ενδυνάμωση της ζήτησης για εργασία με πολιτικές περιορισμού του μη μισθολογικού κόστους, περιφερειακή ανάπτυξη της απασχόλησης, ενδυνάμωση της κοινωνικής οικονομίας του τρίτου τομέα.
• Ενίσχυση του ρόλου των Υπηρεσιών Απασχόλησης, και των κοινωνικών εταίρων.
• Βελτίωση της λειτουργίας της αγοράς εργασίας με στόχο τη μείωση των κατατμήσεων και τη βελτίωση της εργασιακής κινητικότητας.
• Ενίσχυση της ποιότητας και της βιωσιμότητας των θέσεων απασχόλησης.
• Αλλαγή στον ρόλο και στο κέντρο βάρους των επιδομάτων με τάση για ενίσχυση των κινήτρων επιστροφής στην εργασία.

Οι συνέπειες των νέων μεταρρυθμίσεων διαφέρουν ανά χώρα και καθορίζονται σε μεγάλο βαθμό, αφενός από την ένταση της κρίσης στο εσωτερικό του κάθε κράτους μέλους και αφετέρου από τις διαρθρωτικές δομές και τις αδυναμίες των αγορών εργασίας. Δανία και Γερμανία έχοντας μακρά παράδοση στις καινοτόμες πολιτικές απασχόλησης ήδη από τη δεκαετία του 1990, ακολούθησαν τη λογική της εξωτερικής και εσωτερικής ευελιξίας αντίστοιχα που βρίσκονταν σε ευθυγράμμιση με τη δομή των αγορών εργασίας που διαθέτουν και έχουν περιορίσει τις συνέπειες της κρίσης.

Στον αντίποδα, η Ελλάδα αντιμετωπίζει σοβαρά προβλήματα τόσο διαρθρωτικής φύσεως όσο και εξαιρετικά περιορισμένων πόρων, με συνέπεια τα αυστηρά δημοσιονομικά μέτρα να επιφέρουν σημαντική υποβάθμιση των συνθηκών εργασίας και μείωση των εισοδημάτων, θέτοντας σε σοβαρούς κινδύνους κοινωνικού αποκλεισμού και φτώχειας τις ιδιαίτερα ευάλωτες κοινωνικές ομάδες του πληθυσμού. Στα δημοσιονομικά μέτρα έρχονται να προστεθούν και η εξασθένιση των συλλογικών διαπραγματεύσεων και η ελαστικοποίηση της εργασίας που προτάσσονται ως μέσα ανάκτησης της ανταγωνιστικότητας που όμως δημιουργούν περισσότερα προβλήματα από ό,τι επιλύουν.

Μπορεί να ανταπεξέλθει η ευελισφάλεια σε περίοδο κρίσης; Η απάντηση δεν μπορεί να είναι μονολεκτική στο βαθμό που το μείγμα των πολιτικών που πλαισιώνουν την ευελισφάλεια ποικίλλει καθιστώντας την ίδια την έννοια περισσότερο ή λιγότερο ασαφή. Από την μελέτη των εθνικών παραδειγμάτων και την γενικότερη ευρωπαϊκή εμπειρία προκύπτει ότι οι ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης (ΕΠΑ) και η ευελισφάλεια για να καταστούν αποτελεσματικές θα πρέπει να αποτελέσουν ένα συνεκτικό και ολοκληρωμένο πλαίσιο δράσης. Προκειμένου οι ΕΠΑ να λειτουργήσουν και να επιδιωχθεί η ευελιξία εφόσον αυτή τίθεται ως ζητούμενο θα πρέπει να οικοδομηθεί ένας αποτελεσματικός μηχανικός κοινωνικής προστασίας που θα παράσχει στους αδύναμους και στους εργαζόμενους που βιώνουν τις μεταβάσεις από και προς την εργασία την απαραίτητη στήριξη. Η ευελιξία λειτουργεί όταν οι μεταβάσεις είναι ασφαλείς. Συνολικότερα, στον ευρωπαϊκό χώρο οι σχεδιαζόμενες μεταρρυθμίσεις των αγορών εργασίας δείχνουν να αγνοούν την ισόρροπη ανάπτυξη των δύο διαστάσεων προκρίνοντας την ευελιξία. Δε διέπονται από μια αναλογική «ανταλλαγή» προστασίας και ασφάλειας και σε συνδυασμό με την έλλειψη αποτελεσματικών ΕΠΑ και αυστηρών επιλογών δημοσιονομικής πειθαρχίας μεταθέτουν το βάρος της προσαρμογής στους εργαζόμενους. Η επιδείνωση των δημοσιονομικών μεγεθών, η διάσταση μεταξύ δυνητικού και πραγματικού ΑΕΠ, το μέγεθος των πακέτων διάσωσης και τα υψηλά ποσοστά ανεργίας δικαιολογημένα οδηγούν μελετητές και κοινωνικούς εταίρους στο δρόμο του σκεπτικισμού παρά τη συνεχή υποστήριξη της Ε.Ε. για την εφαρμογή της μεθόδου. Θεωρείται η ευελισφάλεια τελειωμένη υπόθεση; Αν επιλέξουμε ευελιξία χωρίς ασφάλεια τότε σίγουρα ναι. Αν όμως από αυτοσκοπός γίνει το όχημα για μια αγορά απασχόλησης με υψηλό βαθμό ασφάλειας μέσα από ποιοτικές θέσεις εργασίας και ασφαλείς μεταβάσεις τότε σίγουρα θα διατηρήσει τη νοηματική της επικαιρότητα.