Σχόλια του ΕΣΠ επί του νέου σχεδίου νόμου για την τροποποίηση της νομοθεσίας για το άσυλο

Το νέο σχέδιο νόμου του Υπουργείου Μετανάστευσης και Ασύλου έρχεται σε χρονικό διάστημα μικρότερο των 4 μήνων από την έναρξη ισχύος (1 Ιανουαρίου 2020) του ν. 4636/2019 «Περί Διεθνούς Προστασίας, δηλαδή του νόμου που περιελάβανε εκτεταμένες αλλαγές στο ελληνικό δίκαιο του ασύλου, γεγονός που καθ’ εαυτό δεν αποτελεί παράδειγμα καλής νομοθέτησης, ακυρώνει, δε, στην πράξη τον επικαλούμενο στόχο της συστηματοποίησης και κωδικοποίησης της σχετικής νομοθεσίας, βλ. αιτιολογική έκθεση ν. 4636/2019.

Επιπλέον, παρά το γεγονός ότι ο ν. 4636/2019 έχει τεκμηριωμένα πολλαπλώς επικριθεί από το σύνολο των εθνικών και διεθνών φορέων και οργανώσεων της Κοινωνίας των Πολιτών, καθώς η πληθώρα προβληματικών ρυθμίσεων του οδήγησαν σε απορρύθμιση το ελληνικό σύστημα ασύλου, αποδυναμώνουν τις εγγυήσεις προστασίας των προσφύγων στη χώρα και «θέτουν σε κίνδυνο ανθρώπους που έχουν ανάγκη διεθνούς προστασίας»,[2] οι προτεινόμενες αλλαγές σε κανένα σημείο δεν αποκαθιστούν τις εξαιρετικά προβληματικές διατάξεις του ν. 4636/2019.

Αντίθετα, οι εισαγόμενες τροποποιήσεις, σε πολλά σημεία είναι εκ νέου αντίθετες με το ενωσιακό κεκτημένο στον τομέα του ασύλου, και υπό αυτή την έννοια συνιστούν ευθεία παραβίαση του ενωσιακού δικαίου και των Οδηγιών σχετικά με το Άσυλο και την Επιστροφή, αποδυναμώνουν βασικές εγγυήσεις για τα πρόσωπα που χρήζουν προστασίας, εισάγουν περαιτέρω διαδικαστικά εμπόδια και αποτυπώνουν σε νομοθετικό επίπεδο την πολλαπλώς διακηρυγμένη πρόθεση γενίκευσης της κράτησης και αύξησης των επιστροφών, δια της παρεμπόδισης της πραγματικής πρόσβασης στη διεθνή προστασία. Συνακολούθως, μόνο ως ευφημισμός μπορεί να εκληφθεί ο τίτλος του σχετικού νομοσχεδίου «Βελτίωση Μεταναστευτικής Νομοθεσίας κτλ.».

Μεταξύ των εξαιρετικά προβληματικών διατάξεων ενδεικτικά επισημαίνονται:

• Η δυνατότητα καταγραφής αιτημάτων διεθνούς προστασίας από αναρμόδια υπηρεσία (Περιφερειακές Υπηρεσίες Υποδοχής και Ταυτοποίησης), η οποία σε αντίθεση με την Υπηρεσία Ασύλου, δεν απολαμβάνει καθεστώς αυτοτελούς Υπηρεσίας, και επιπλέον χωρίς να διασφαλίζεται η ολοκλήρωση της διαδικασίας αυτής από κατάλληλα εκπαιδευμένο προσωπικό και η τήρηση των αναγκαίων εγγυήσεων για την ορθή ολοκλήρωση της διαδικασίας (Άρθρο 5 ν/σ)

• Η κατά ευθεία παράβαση της Οδηγίας Περί Διαδικασιών (Οδηγία 2013/32/ΕΕ) παρέκκλιση από την υποχρέωση παροχής διερμηνείας σε γλώσσα που κατανοεί ο αιτών και ο περιορισμός της υποχρέωσης διεξαγωγής προσωπικής συνέντευξης στους αιτούντες προ της λήψης απόφασης επί αιτήματος διεθνούς προστασίας (Άρθρο 7 και 11 ν/σ).

Οι προτεινόμενες τροποποιήσεις εισάγουν παρέκκλιση από τις ελάχιστες εγγυήσεις που προβλέπει η Οδηγία περί Διαδικασιών και επιτρέπουν τη διεξαγωγή της προσωπικής συνέντευξης, «εφόσον είναι αποδεδειγμένα αδύνατη η παροχή διερμηνείας στη γλώσσα επιλογής του αιτούντος», στην επίσημη γλώσσα της χώρας καταγωγής του αιτούντος, ανεξαρτήτως εάν αυτός/η πράγματι κατανοεί τη γλώσσα αυτή και ταυτόχρονα τη δυνατότητα έκδοσης απόφασης χωρίς τη διεξαγωγή προσωπικής συνέντευξης, «εφόσον ο αιτών δεν επιθυμεί τη διενέργεια της συνέντευξης στην επίσημη γλώσσα της χώρας καταγωγής του».

Υπενθυμίζεται ότι, όπως έχει προσφάτως εκ νέου υπογραμμίσει η αρμόδια Επίτροπος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, «[ό]σον αφορά τη διερμηνεία, η οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου προβλέπει ότι η επικοινωνία πραγματοποιείται στη γλώσσα που προτιμά ο αιτών/η αιτούσα, εκτός εάν υπάρχει άλλη γλώσσα την οποία κατανοεί και στην οποία μπορεί να επικοινωνεί με σαφήνεια»,[3] ενώ σε καμία περίπτωση η Οδηγία δεν προβλέπει κάποιο τεκμήριο ότι η γλώσσα την οποία κατανοεί ο αιτών είναι η επίσημη γλώσσα της χώρας καταγωγής. Tέτοια χαρακτηριστική περίπτωση αποτελούν π.χ. οι Κούρδοι της Συρίας, οι οποίοι αποτελούν την μεγαλύτερη μειονότητα στη Συρία και σε μεγάλο βαθμό δεν ομιλούν/κατανοούν την επίσημη γλώσσα του κράτους τους (αραβική) αλλά μόνο την κουρδική διάλεκτο κιρμαντζί (kurmanji). Επιπλέον, επισημαίνεται ότι οι περιπτώσεις έκδοσης απόφασης σε α’ βαθμό χωρίς να έχει λάβει προσωπική συνέντευξη, ρυθμίζονται περιοριστικά στο άρθρο 14 της Οδηγίας 2013/32/ΕΕ. Η προτεινόμενη με το άρθρο 11 του ν/σ περίπτωση παράλειψης της προσωπικής συνέντευξης δεν αποτελεί μια από τις περιπτώσεις που προβλέπει η Οδηγία, ούτε καταλείπεται στα Κράτη Μέλη διακριτική ευχέρεια προκειμένου να προβλέψει επιπλέον εξαιρέσεις της υποχρέωσης διεξαγωγής προσωπικής συνέντευξης. Σε κάθε περίπτωση, η δυνατότητα έκδοσης απόφασης χωρίς τη διεξαγωγή προσωπικής συνέντευξης του αιτούντα θέτει τους αιτούντες άσυλο σε αυξημένο κίνδυνο επιστροφής τους, κατά παράβαση της αρχής μη επαναπροώθησης.

• Η παρακώλυση του δικαιώματος στη νομική συνδρομή και του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής (άρθρο 9 ν/σ). Όπως έχει επανειλημμένα τεκμηριωθεί, μέχρι και σήμερα οι ελληνικές αρχές δεν έχουν διασφαλίσει την πραγματική πρόσβαση σε δωρεάν νομική συνδρομή στο δεύτερο βαθμό όπως αυτή κατοχυρώνεται στο ενωσιακό δίκαιο. Αντιθέτως, το 2019 μόλις το 33% των αιτούντων άσυλο που προσέφυγαν κατά απορριπτικής απόφασης, επωφελήθηκαν δωρεάν νομικής συνδρομής στο δεύτερο βαθμό και 21% το 2018,[4] γεγονός που καταδεικνύει «διοικητική πρακτική ασυμβίβαστη με το ενωσιακό δίκαιο, που είναι σε κάποιο βαθμό μόνιμου και γενικού χαρακτήρα».[5]

Ωστόσο, και αντί να ληφθούν όλα εκείνα τα αναγκαία μέτρα για την διασφάλιση του δικαιώματος σε δωρεάν νομική συνδρομή, η προτεινόμενη τροποποίηση εισάγει επιπλέον περιορισμό του δικαιώματος αυτού, απαιτώντας από τους αιτούντες να καταθέσουν εντός εξαιρετικά σύντομης αποκλειστικής προθεσμίας δύο ημερών από την επίδοση της απορριπτικής απόφασης αίτησης για την παροχή νομικής συνδρομής η οποία γίνεται δεκτή από τον Πρόεδρο της Επιτροπής Προσφυγών «μόνο εφόσον πιθανολογείται η ευδοκίμηση της προσφυγής». Στην περίπτωση αυτή, ο διορισθείς προκειμένου να παρέχει νομική συνδρομή στον αιτούντα δικηγόρος έχει δυνατότητα να καταθέσει υπόμνημα με το οποίο προβάλλονται αποκλειστικά «οψιφανείς και οψιγενείς» ισχυρισμοί.

Ιδίως αναφέρεται ότι α) Η τροποποίηση αντιστρέφει τον κανόνα και το μέτρο της απόδειξης που θέτει το Άρθρο 20(3) της Οδηγίας 2013/32/ΕΕ, σύμφωνα με τον οποίο «τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι δεν χορηγείται δωρεάν νομική συνδρομή και εκπροσώπηση εάν ένα δικαστήριο ή άλλη αρμόδια αρχή θεωρεί ότι το ένδικο μέσο του αιτούντος δεν έχει πραγματικές πιθανότητες επιτυχίας», προβλέποντας ότι εν προκειμένω η παροχή νομικής συνδρομής περιορίζεται όχι στην περίπτωση που η προσφυγή «δεν έχει πραγματικές πιθανότητες επιτυχίας» αλλά στην περίπτωση που απλώς δεν «πιθανολογείται η ευδοκίμηση της προσφυγής».

β)  η τροποποίηση του άρθρου 9 του ν/σ, εισάγει ένα επιπλέον διαδικαστικό εμπόδιο στην πρόσβαση σε νομική συνδρομή αλλά και στο δικαίωμα σε πραγματική προσφυγή για τους αιτούντες αλλά και επιπλέον φόρτο εργασίας στις Επιτροπές Προσφυγών. Οι αιτούντες καλούνται να υποβάλλουν αίτηση στα ελληνικά (και μάλιστα εντός προθεσμίας μόλις δύο ημερών από την επίδοση), σε συνέχεια της οποίας θα εξεταστεί η συνδρομή των ουσιαστικών προϋποθέσεων για τη χορήγηση δωρεάν νομικής συνδρομής. Χωρίς τη συνδρομή δικηγόρου, χωρίς εξειδικευμένες νομικές γνώσεις και χωρίς γνώση της γλώσσας, είναι προφανές ότι η αίτηση αυτή, στην πλέον ευνοϊκή εκδοχή, θα περιοριστεί αναγκαστικά σε ένα τυποποιημένο έντυπο, στερώντας ουσιαστικά από τον αιτούντα τη δυνατότητα να αναπτύξει τους ουσιαστικούς λόγους που συντρέχουν στην περίπτωση του για τη χορήγηση νομικής συνδρομής.

γ) η προτεινόμενη διάταξη αναφέρει ότι η αίτηση «εξετάζεται από τον Πρόεδρο της Επιτροπής, ενώπιον της οποίας εκκρεμεί η προσφυγή»  και «γίνεται δεκτή μόνο εφόσον πιθανολογείται η ευδοκίμηση της προσφυγής», ενώ σε περίπτωση που η αίτηση γίνει δεκτή ο δικηγόρος που συνδράμει τον αιτούντα στο πλαίσιο παροχής νομικής συνδρομής μπορεί μόνο «να καταθέσει υπόμνημαεπί της προσφυγής με το οποίο προβάλει οψιφανείς και οψιγενείς ισχυρισμούς». Από τα παραπάνω φαίνεται ως εάν η διάταξη να εννοεί ότι η αίτηση κατατίθεται αφού έχει ήδη κατατεθεί η προσφυγή (καθώς σε διαφορετική περίπτωση ούτε προσδιορισμός της προσφυγής λαμβάνει χώρα, ούτε πιθανολόγηση της ευδοκίμησης μη κατατεθειμένης προσφυγής μπορεί να εξεταστεί). Ωστόσο, υπενθυμίζεται ότι σύμφωνα με το άρθρο 93(γ’) ν. 4636/2019, στην προσφυγή πρέπει να μνημονεύονται μεταξύ άλλων οι «συγκεκριμέν[οι] λόγ[οι], στους οποίους στηρίζεται η προσφυγή», προϋπόθεση που απαιτεί σύνταξη δικογράφου στα ελληνικά,[6] σε διαφορετική δε περίπτωση η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη, ήτοι χωρίς να εξεταστεί η ουσία της προσφυγής. Συνακολούθως, ακόμη και εάν εν τέλει γίνει δεκτή η αίτηση για την παροχή δωρεάν νομικής συνδρομής, το περιεχόμενο της νομικής συνδρομής καθίσταται άνευ ουσιαστικού αντικειμένου, κατά παράβαση του άρθρου 20(1) Οδηγίας 2013/32/ΕΕ σύμφωνα με το οποίο δωρεάν νομική συνδρομή «[π]εριλαμβάνει, τουλάχιστον, την κατάρτιση των αναγκαίων διαδικαστικών εγγράφων […]». Αντίθετα, σύμφωνα με την εισαγόμενη τροποποίηση, ο διορισθείς δικηγόρος δεν μπορεί να θεραπεύσει την απουσία αναφοράς «συγκεκριμένων λόγων» στην αρχική προσφυγή, ούτε καν παρέχεται η δυνατότητα με υπόμνημα να αναπτύξει τυχόν προβαλλόμενους με την προσφυγή ισχυρισμών, όπως προβλέπει το ισχύον άρθρο 99 ν. 4636/2019, παρά μόνο μπορεί να «προβάλει οψιφανείς και οψιγενείς», δηλαδή νέους/μεταγενέστερους ισχυρισμούς, με προφανή πραγματικό κίνδυνο ακόμη και μετά την παροχή δωρεάν νομικής συνδρομής, η προσφυγή να απορριφθεί ως απαράδεκτη, δηλαδή χωρίς να εξεταστούν στην ουσία οι ισχυρισμοί του αιτούντος σε δεύτερο βαθμό, στερώντας του στην πράξη την αποτελεσματική πρόσβαση σε πραγματική προσφυγή κατά παράβαση της Οδηγίας 2013/32/ΕΕ και του άρθρου 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ.

• Η κατάργηση και μάλιστα αναδρομικά της δυνατότητας παραπομπής για τη χορήγηση άδειας διαμονής για ανθρωπιστικούς λόγους σε περίπτωση απόρριψης της αίτησης διεθνούς προστασίας (άρθρο 33). Η δυνατότητα παραπομπής για τη χορήγηση άδειας παραμονής για ανθρωπιστικούς λόγους,  αποτελεί μέχρι σήμερα μια σημαντική δικλείδα ασφαλείας και συμπλήρωμα των υποχρεώσεων της ελληνικής πολιτείας ενόψει των διεθνών της δεσμεύσεων  προστασίας ατόμων που, που αν και δεν αναγνωρίζονται ως δικαιούχοι διεθνούς προστασίας, συντρέχει στο πρόσωπο τους η ρήτρα μη επαναπροωθησης, ή άλλοι λόγοι (π.χ. ασυνόδευτοι ανήλικοι, πρόσωπα με ισχυρούς βιοτικούς δεσμούς με τη χώρα -δικαίωμα στην ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή σύμφωνα με το άρθρο 8 ΕΣΔΑ-, σοβαροί λόγοι υγείας) που κωλύουν την απομάκρυνσή τους. Η κατάργηση της σχετικής ρύθμισης συντελεί στην δημιουργία ενός σημαντικού αριθμού ανθρώπων που παρότι δεν μπορούν να απομακρυνθούν από την χώρα στερούνται θεμελιώδη δικαιώματα και παραμένουν σε ένα καθεστώς παρατεταμένης ανασφάλειας  και διακινδύνευσης.

• Η γενίκευση της επιβολής μέτρων κράτησης και η απομείωση βασικών εγγυήσεων για την επιβολή του μέτρου (άρθρα 2, 21 και 52 ν/σ). Οι προτεινόμενες τροποποιήσεις επιχειρούν την επιπλέον αυστηροποίηση της νομοθεσίας σχετικά με την επιβολή μέτρων κράτησης, κατά παράβαση θεμελιωδών εγγυήσεων που προβλέπει το ενωσιακό δίκαιο και το διεθνές δίκαιο δικαιωμάτων του ανθρώπου. Ενδεικτικά, στη διάταξη του άρθρου 2 προτείνεται η απαλοιφή της υποχρέωσης «πλήρους και εμπεριστατωμένης αιτιολογίας» της απόφασης κράτησης αιτούντα άσυλο. Η διάταξη του άρθρου 52, επιχειρεί την αντιστροφή του κανόνα σύμφωνα με τον οποίο η διοικητική κράτηση εν όψει επιστροφής εφαρμόζεται αποκλειστικά ως κατ’ εξαίρεση μέτρο, και μόνο εφόσον έχει εξαντληθεί η δυνατότητα εφαρμογής εναλλακτικών μέτρων της κράτησης, και ταυτοχρόνως επιχειρεί τον περιορισμό του ελέγχου της νομιμότητας. Εν όψει της νομολογίας του ΔΕΕ, σύμφωνα με την οποία  «η οδηγία περί επιστροφής προβλέπει μια διαβάθμιση των μέτρων που πρέπει να ληφθούν προκειμένου να εκτελεσθεί η απόφαση περί επιστροφής, διαβάθμιση που κυμαίνεται από το μέτρο που αφήνει τη μεγαλύτερη ελευθερία στον ενδιαφερόμενο, ήτοι η χορήγηση προθεσμίας για την οικειοθελή του αναχώρηση, έως μέτρα που περιορίζουν περισσότερο την ελευθερία αυτή, ήτοι η κράτηση σε ειδικές εγκαταστάσεις»,[7] η προτεινόμενη διάταξη ελέγχεται ως προς την συμφωνία της με το ελάχιστο επίπεδο προστασίας που κατοχυρώνει το ενωσιακό δίκαιο.

[1] «Βελτίωση Μεταναστευτικής Νομοθεσίας, τροποποίηση διατάξεων των νόμων 4636/2019 (A’ 169), 4375/2016 (A’ 51), 4251/2014 (Α’ 80) και άλλες διατάξεις»

[2] Βλ. Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, Η Ύπατη Αρμοστεία καλεί την Ελλάδα να ενισχύσει τις εγγυήσεις για τους πρόσφυγες στο νομοσχέδιο για το άσυλο, 24 Οκτωβρίου 2019; Βλ. επίσης μεταξύ άλλων Εθνική Επιτροπή για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, Παρατηρήσεις στο Σχέδιο Νόμου του Υπουργείου Προστασίας του Πολίτη «Περί Διεθνούς Προστασίας: διατάξεις για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των ανιθαγενών ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας, ενοποίηση διατάξεων για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία, τη διαδικασία χορήγησης και ανάκλησης του καθεστώτος διεθνούς προστασίας, αναδιάρθρωση δικαστικής προστασίας αιτούντων άσυλο και άλλες διατάξεις», 24 Οκτωβρίου 2019; ΕΣΠ, Σχόλια του Ελληνικού Συμβουλίου για τους Πρόσφυγες επί του νομοσχεδίου περί διεθνούς προστασίας, 22 Οκτωβρίου 2019.

[3] P-004017/2019, Απάντηση της κ. Johansson εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής,  5 Φεβρουαρίου 2020, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2019-004017-ASW_EL.pdf

[4] AIDA, Report on Greece, Update 2019, υπό έκδοση και AIDA, Report on Greece, Update 2018, March 2019.

[5] Βλ. υπόθεση C‑525/14, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας, EU C 2016 714, σκέψη 14.

[6] Βλ. ενδεικτικά ΕΣΠ, Σχόλια του Ελληνικού Συμβουλίου για τους Πρόσφυγες επί του νομοσχεδίου περί διεθνούς προστασίας, όπ.π.

[7] ΔΕΕ, El Dridi, C-61/11, σκέψη 41.