4 Πυλώνες για την Αναθεώρηση του Συντάγματος

Θάνος Κανελλόπουλος

Η κρίση που διέρχεται η Ελλάδα τα τελευταία χρόνια, όχι μόνο σε οικονομικό και κοινωνικό επίπεδο, αλλά και σε επίπεδο πολιτικής εκπροσώπησης, έχει τροφοδοτήσει ένα ευρύ πεδίο δημοσίου διαλόγου αναφορικά με μία ενδεχόμενη νέα αναθεώρηση του Συντάγματος. Οι τρεις αναθεωρήσεις του Συντάγματος του 1975 (1986, 2001, 2008) επέφεραν ριζικές αλλαγές σε ζητήματα που άπτονται βασικών και θεμελιωδών αρχών του πολιτεύματος, όπως η Προεδρευόμενη Αρχή και η Δικαιοκρατική Αρχή ή Αρχή του Κοινωνικού Κράτους Δικαίου. Η παρούσα κατάσταση έχει θέσει πληθώρα ερωτημάτων που σχετίζονται με το κατά πόσο μπορεί να αποδυναμωθεί ο ρόλος της κυβέρνησης και να ενισχυθούν ταυτόχρονα τόσο η Βουλή, όσο και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ως καθοριστικοί αντισταθμιστικοί πόλοι στην «Πρωθυπουργική Μονοκρατορία».

     Η Συνταγματική αναθεώρηση του 1986 επέφερε δραστικές μειώσεις όσον αφορά τις αρμοδιότητες του Προέδρου της Δημοκρατίας. Παράλληλα, ο ρόλος του Πρωθυπουργού ενισχύθηκε υπερβολικά, γεγονός που αποκλήθηκε από πολιτικούς επιστήμονες και συνταγματολόγους ως «Προεδροποίηση του Πρωθυπουργού» ή «Πρωθυπουργοκεντρισμός». Οι αρμοδιότητες του ΠτΔ περιορίζονται σε ένα επίπεδο ρυθμιστικό, συμβολικό και ουδέτερο, όπως αποτυπώνεται και στο άρθρο 49, περί ειδικής περιορισμένης ευθύνης που εστιάζει στις περιπτώσεις της εσχάτης προδοσίας και της εκ προθέσεως παραβίασης του Συντάγματος. Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 50, στον ΠτΔ αποδίδεται το αρνητικό τεκμήριο αρμοδιότητας κατά το οποίο το Σύνταγμα και οι νόμοι του καθορίζουν απόλυτα το περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων του. Μέσα σε αυτά τα στενά πλαίσια δράσης του ΠτΔ, οι πράξεις του οποίου δεν δεσμεύουν νομικά αν δεν εκφραστούν με γραπτή πράξη που φέρει την προσυπογραφή του αρμόδιου Υπουργού (στα πρότυπα της βρετανικής διατύπωσης «The King can not act alone), καθώς υπεύθυνη καθίσταται μόνο η Κυβέρνηση, όπως προβλέπει το άρθρο 82 αναφορικά με την άσκηση της γενικής πολιτικής της χώρας, έχει εκφραστεί το αίτημα της ουσιαστικοποίησης του ρόλου του, ως ρυθμιστή του Πολιτεύματος διαμορφώνοντας τον πρώτο πυλώνα για την Συνταγματική Αναθεώρηση.

    Κατ’ αυτό τον τρόπο επιδιώκεται η πριμοδότηση του ΠτΔ με σειρά διακριτικών ευχερειών σε ό,τι αφορά τις διερευνητικές εντολές και το χρόνο που απαιτείται για σχηματισμό κυβέρνησης. Επιπρόσθετα, ως αντισταθμιστική πρωτοβουλία απέναντι στην «Πρωθυπουργική Μονοκρατορία», έχει προταθεί η ενίσχυση του ρόλου του ΠτΔ μέσω ανάληψης πρωτοβουλιών για τη διενέργεια δημοψηφίσματος, στα πρότυπα του ρόλου του ΠτΔ σε ημι-προεδρικά πολιτεύματα, όπως στη Γαλλία. Στην εν λόγω χώρα, ο Πρόεδρος έχει την αποκλειστική ευθύνη τόσο για τη διενέργεια δημοψηφίσματος, όσο και για θέματα που σχετίζονται άμεσα με την εξωτερική ασφάλεια και άμυνα της χώρας. Ένα ακόμα στοιχείο που αναμφίβολα θα μπορούσε να ενταχθεί σε μία ενδεχόμενη αναθεώρηση του Συντάγματος δεν είναι άλλο από τον έλεγχο ουσιαστικής συνταγματικότητας των νόμων από τον ΠτΔ. Παρότι το Σύνταγμα του 1975 προέβλεπε τον συγκεκριμένο ρόλο για τον ΠτΔ, η αναθεώρηση του 1986 του στέρησε αυτή την αρμοδιότητα, καθώς η Βουλή πλέον είναι επιφορτισμένη με τον έλεγχο εσωτερικής τυπικής συνταγματικότητας, αλλά και εξωτερικής τυπικής συνταγματικότητας (μαζί με τον ΠτΔ). Ο ΠτΔ εκδίδει και δημοσιεύει τους νόμους, αλλά δεν τους κυρώνει, επομένως στερείται του δικαιώματος ελέγχου ουσιαστικής συνταγματικότητας, εξετάζοντας στην πραγματικότητα την πιστότητα του κειμένου σε σχέση με το κείμενο που η Βουλή ψήφισε. Δεν πρέπει να παραληφθεί το γεγονός ότι έχει προταθεί ο ίδιος ο ΠτΔ να επιλέγει τα μέλη των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων (Συμβούλιο της Επικρατείας, Άρειος Πάγος και Ελεγκτικό Συνέδριο), τα οποία μέχρι σήμερα επιλέγονται από την εκάστοτε κυβέρνηση, όπως επίσης και την ηγεσία των Ανεξάρτητων Αρχών η οποία αναδεικνύεται από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής. Τέλος, έχει εκφραστεί από μερίδα Ελλήνων Συνταγματολόγων η άμεση εκλογή του ΠτΔ απευθείας από το εκλογικό σώμα, γεγονός που δύναται αφενός να προσδώσει αυξημένο συμβολικό κύρος στο θεσμό και αφετέρου να νομιμοποιήσει την οικειοποίηση αυξημένων αρμοδιοτήτων σε συνδυασμό με την αποτροπή της πιθανότητας πρόωρης διάλυσης της Βουλής, σε περίπτωση μη εκλογής του ΠτΔ  στην τρίτη ψηφοφορία, σύμφωνα με τα όσα προβλέπει το άρθρο 32.

    Όσον αφορά τον δεύτερο πυλώνα για την διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος, αυτός είναι άρρηκτα συνυφασμένος με την απόλυτη επικυριαρχία των αγορών και τη συνακόλουθη αυτονόμηση και ενδυνάμωση της οικονομικής σφαίρας, γεγονός που έχει αναγάγει την εύρυθμη λειτουργία του πολιτεύματος και του Κοινοβουλίου σε ζήτημα ήσσονος σημασίας. Στο πλαίσιο τόσο της αποικιοποίησης του πολιτικού συστήματος από τα κυρίαρχα κόμματα, όσο και της ανεπίτρεπτης διείσδυσης των πολιτικών κομμάτων σε σφαίρες της δημόσιας ζωής, έχει αναπτυχθεί το φαινόμενο της «εκλογίκευσης του Κοινοβουλίου», κατά το οποίο η εκτελεστική εξουσία και συγκεκριμένα η κυβέρνηση παρεισφρύει στο πεδίο αρμοδιοτήτων της νομοθετικής εξουσίας. Αυτού του είδους η διασταύρωση των λειτουργιών αποδυναμώνει τον ρόλο του Κοινοβουλίου. Τα πρόσφατα παραδείγματα της υπερβολικής προσφυγής σε Προεδρικά Διατάγματα, σε κοινές Υπουργικές Αποφάσεις, σε Υπουργικές Αποφάσεις και Πράξεις Υπουργικού Συμβουλίου κρίνεται απαραίτητο να αντιμετωπιστούν. Παράλληλα, άμεσης επίλυσης χρήζει το ζήτημα της πύκνωσης των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (πάνω από 35 ΠΝΠ από το 2012 έως σήμερα), καθώς και αυτό της εισαγωγής προς συζήτηση νομοσχεδίων ή προτάσεων νόμου με διατάξεις άσχετες προς το αντικείμενό τους ή έχοντας λάβει τον χαρακτηρισμό του κατεπείγοντος. Επομένως, ο ρόλος της Βουλής πρέπει να συγχέεται απόλυτα με το δημόσιο διάλογο και την αντιπαράθεση σε μία εποχή που τα ΜΜΕ διεκδικούν με αυθαίρετο τρόπο την πρωτοκαθεδρία στη διεξαγωγή του κοινωνικού διαλόγου.

      Στον ίδιο πυλώνα που αφορά την γενικότερη καταπολέμηση της κρίσης του πολιτικού συστήματος εντάσσεται μία ενδεχομένως διαφορετική προσέγγιση των άρθρων 86 περί ευθύνης Υπουργών και 62 περί βουλευτικής ασυλίας, με δεδομένη την έως τώρα διαφορετική ποινική μεταχείριση βουλευτών και υπουργών. Όσον αφορά το πρώτο άρθρο, έχει αμφισβητηθεί η σύντομη αποσβεστική προθεσμία που αφορά την ποινική δίωξη των Υπουργών και που φθάνει μέχρι το πέρας της δεύτερης τακτικής συνόδου της βουλευτικής περιόδου, η οποία ξεκινάει μετά την τέλεση του αδικήματος. Όσον αφορά το άρθρο 62, υποστηρίζεται ότι η άδεια του σώματος της Βουλής για την ποινική δίωξη των βουλευτών, πρέπει να αφορά μόνο τις πράξεις που σχετίζονται με την άσκηση των καθηκόντων τους. Σε γενικές γραμμές, από αρκετούς επιστήμονες θεωρείται ότι οι διατάξεις των άρθρων 62 και 86, από θεσμικές εγγυήσεις έχουν μετατραπεί σε προνομίες υπέρ προσώπων που υποθάλπουν φαινόμενα διαφθοράς. Η κρίση που διέρχεται το ελληνικό πολιτικό σύστημα, κρίση αντιπροσώπευσης και όχι μόνο, όπως αποτυπώνεται τα τελευταία χρόνια από την διαρκώς αυξανόμενη αποχή των πολιτών από τις εκλογικές διαδικασίες, τον αριθμό των άκυρων ή λευκών ψηφοδελτίων και την υπερψήφιση λαϊκιστικών κομμάτων, επιτείνει την αναγκαιότητα λήψης μέτρων σε συνταγματικό επίπεδο. Η διαμόρφωση ενός αναλογικότερου εκλογικού συστήματος, με ταυτόχρονη εξάλειψη του μπόνους των 50 εδρών, η ανώτατη οροφή ως προς τη θητεία του Πρωθυπουργού, Υπουργών και Βουλευτών, αλλά και η μείωση του αριθμού των βουλευτών σε 200 (αυτό μπορεί να γίνει και νομοθετικά) συνιστούν προτάσεις οι οποίες μένει να εφαρμοστούν στην πράξη.

    Ο τρίτος πυλώνας για την Συνταγματική αναθεώρηση περιστρέφεται γύρω από τον θεσμό της άμεσης δημοκρατίας, ως σκέλος υποστηρικτικό προς την υφιστάμενη μορφή της σύγχρονης έμμεσης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Σε μία περίοδο που οι πολίτες τείνουν να συμμετέχουν με έναν άκρως μονολιθικό τρόπο στη διαδικασία διαμόρφωσης πολιτικών αποφάσεων μέσω της ιδιότητας του ψηφοφόρου, στο πλαίσιο μιας εκλογικής-μινιμαλιστικής δημοκρατίας, όπως ενδελεχώς έχει περιγραφεί από τον Weber, τον Schumpeter, τον Downs κ.ά., η επιτακτικότητα εφαρμογής εργαλείων άμεσης δημοκρατίας ολοένα και αυξάνεται. Στο ελληνικό συνταγματικό κείμενο, παρότι υπάρχει η πρόβλεψη για δημοψήφισμα (άρθρο 44, παρ. 2), θα μπορούσε να ειπωθεί ότι η άμεση δημοκρατία δεν εντάσσεται στην ελληνική πολιτική κουλτούρα (μόλις 7 δημοψηφίσματα στην ελληνική ιστορία και δύο κατά τη διάρκεια της επταετούς δικτατορίας). Ωστόσο, κρίνεται αναγκαία η ενσωμάτωση στην πολιτική ζωή μεθόδων και εργαλείων αμεσοδημοκρατικής φύσεως, όπως οι επιτροπές πολιτών, οι διαβουλευτικές δημοσκοπήσεις, οι ημέρες διαβούλευσης, η ηλεκτρονική διακυβέρνηση (e-government), η ηλεκτρονική δημοκρατία (e-democracy) και τα διαδικτυακά φόρουμ, αλλά κυρίως η λαϊκή αρνησικυρία, η νομοθετική πρωτοβουλία των πολιτών και η ανάκληση των αντιπροσωπευτικών αρχών. Επιβάλλεται η επιβολή διαφάνειας στον δημόσιο βίο μέσω της συμμετοχής και της διαβούλευσης των πολιτών κατόπιν συνταγματικής πρόβλεψης.

    Ο τέταρτος πυλώνας σχετίζεται με την πιθανή συγκρότηση Συνταγματικού Δικαστηρίου, στα πρότυπα του συστήματος των Ηνωμένων Πολιτειών Αμερικής, λειτουργώντας ως θεσμικό αντίβαρο στην παντοδυναμία της εκτελεστικής λειτουργίας και της Πρωθυπουργικής κυριαρχίας. Παρά το γεγονός ότι το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο (ΑΕΔ), όπως προβλέπεται από το άρθρο 86 ως «Υπουργοδικείο», αλλά και από το άρθρο 100 ως «Εκλογοδικείο», λειτουργεί ως οιονεί Συνταγματικό Δικαστήριο, οι περιορισμένες αρμοδιότητες του οποίου σε καμία περίπτωση δεν συγκρίνονται με αυτές του Συνταγματικού Δικαστηρίου των ΗΠΑ. Σε μία περίοδο όμως που η λειτουργία του Κοινοβουλίου υποβαθμίζεται και τα μέσα άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου (πρόταση δυσπιστίας, σύσταση εξεταστικών επιτροπών, ερωτήσεις και επερωτήσεις, αναφορές, αίτηση κατάθεσης εγγράφων κ.ά.) υποβαθμίζονται, η ύπαρξη και λειτουργία Συνταγματικού Δικαστηρίου, στα πρότυπα του Supreme Court, θα διασφάλιζε την ομαλή λειτουργία του Πολιτεύματος και την ενδυνάμωση των κοινοβουλευτικών θεσμών.

      Εν κατακλείδι, μία νέα αναθεώρηση του Συντάγματος στη βάση των τεσσάρων αυτών πυλώνων θα προσέδιδε διαφορετικό ήθος και ύφος στο υφιστάμενο πολιτικό σύστημα. Το ελληνικό συνταγματικό κείμενο χαρακτηρίζεται ως τυπικό και αυστηρό και οι διαδικασίες αναθεώρησής του απαιτούν αυξημένες προϋποθέσεις σε σχέση με αυτές που απαιτούνται για την αλλαγή του τυπικού νόμου. Παρόλα αυτά, οι συνταρακτικές αλλαγές που έχουν επέλθει σε πολιτικό και κοινωνικό επίπεδο από την τελευταία αναθεώρηση του Συντάγματος το 2008, σε συνδυασμό με τον περιορισμό του εγγυητικού του ρόλου σε συνθήκες παγκοσμιοποίησης και ευρωπαϊκής συνύπαρξης, όπου οι δανειακές συμβάσεις επιβάλλουν όρους που προσπερνούν τη συνταγματική νομιμότητα, αναδεικνύουν την ανάγκη θωράκισης του συνταγματικού κειμένου, ως ένα μικρό, αλλά σημαντικό βήμα για την αντιμετώπιση του τεράστιου ελλείμματος δημοκρατίας και νομιμοποίησης της εξουσίας.