Γεώργιος Θ. Ζώης
Υπ. Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου ΕΚΠΑ,
Υπότροφος ΙΚΥ,
Content Manager sakkoulas-online, Δημόσιο Δίκαιο
Οι εκτός Επικρατείας εκλογείς
Η ψήφος των Ελλήνων που βρίσκονται στο εξωτερικό αποτελεί ένα ιδιάζον ζήτημα, που επί σειρά ετών απασχολεί την Πολιτεία και την ελληνική διασπορά, ενώ αναφύεται κατά κανόνα πριν από κάθε εκλογική διαδικασία. Δεδομένου ότι ο κανόνας που χαρακτηρίζει την άσκηση του δικαιώματος ψήφου είναι εκείνος της αυτοπρόσωπης παρουσίας του εκλογέα στο εκλογικό τμήμα, όπου αυτός είναι εγγεγραμμένος, το ζήτημα αποκτά μεγαλύτερη σημασία. Κοινό γνώρισμα των εκτός Επικρατείας εκλογέων είναι ότι «κατά την ημέρα διεξαγωγής των βουλευτικών εκλογών ή δημοψηφίσματος συμβαίνει κατά κανόνα να μη βρίσκονται στη χώρα και, γι’ αυτό, να μη μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμα της ψήφου με την αυτοπρόσωπη προσέλευση στο εκλογικό τμήμα της εκλογικής περιφέρειάς τους»[1]. Περαιτέρω, θα μπορούσε κανείς να κατηγοριοποιήσει τους εκτός Επικρατείας εκλογείς ως εξής: α) σε όσους έχουν την ιδιότητα του μονίμου κατοίκου εξωτερικού (βάσει της εκάστοτε ισχύουσας νομοθεσίας) και β) σε όσους διαμένουν προσωρινά στο εξωτερικό ή κατά την ημέρα διεξαγωγής των εκλογών ταξιδεύουν[2]. Ασφαλώς οι δύο ανωτέρω κατηγορίες -που δεν είναι οι μόνες αν ληφθούν υπόψη π.χ. και οι Έλληνες ναυτικοί που κατά την ημέρα της ψηφοφορίας βρίσκονται εκτός των ελληνικών χωρικών υδάτων- αποτελούν δύο εντελώς διαφορετικές περιπτώσεις εκλογέων[3]. Και τούτο διότι, κατά κανόνα όσοι ανήκουν στην πρώτη κατηγορία έχουν έναν μονιμότερο σύνδεσμο με τη χώρα υποδοχής σε επίπεδο οικονομικό, κοινωνικό, πολιτικό κλπ., ενώ στο μεγαλύτερο μέρος τους πρόκειται για Έλληνες στην καταγωγή που έχουν ως μοναδική ή ως δεύτερη την ιθαγένεια του κράτους υποδοχής[4]. Για τη διατήρηση των δεσμών των Ελλήνων της διασποράς ο συντακτικός νομοθέτης υιοθέτησε το 1975 τη διάταξη του άρθρου 108 του Συντάγματος, σύμφωνα με την παρ. 1 εδ. α΄ του οποίου: «Tο Kράτος μεριμνά για τη ζωή του απόδημου ελληνισμού και τη διατήρηση των δεσμών του με τη μητέρα Πατρίδα». Παρόμοιο πνεύμα χαρακτηρίζει και τη διάταξη του άρθρου 51 παρ. 4 εδ. β΄ του Συντάγματος, το οποίο εξετάζεται παρακάτω. Διαχρονικά ο αριθμός των εκτός Επικρατείας Ελλήνων ήταν πολύ υψηλός, ενώ ιδίως από τα πρώτα μεταπολεμικά χρόνια κ.ε. παρατηρήθηκε μια μαζική έξοδος από τη χώρα. Τηρουμένων των αναλογιών, αντίστοιχη μαζικότητα εξερχομένων μεταναστευτικών ροών παρατηρήθηκε κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης[5]. Με βάση τα δεδομένα αυτά, το ζήτημα αποκτά μια σημαντικότερη διάσταση που απασχολεί όχι μόνο τους ειδικούς, αλλά και την ελληνική Πολιτεία.
Ορισμένα ιστορικά δεδομένα
Μολονότι η πρώτη οργανωμένη προσπάθεια –και μάλιστα σε συνταγματικό επίπεδο- για τη ρύθμιση του ζητήματος της ψήφου των εκτός Επικρατείας εκλογέων έλαβε χώρα μόλις το 1975, αξίζει να σημειωθεί ότι μετά την επανάσταση της 10ης Οκτωβρίου 1862 που οδήγησε στην έξωση του Όθωνα και της δυναστείας του, και ενόψει των εκλογών για την ανάδειξη της Β΄ Συντακτικής Συνέλευσης, σε προκήρυξη που εξέδωσε στις 23 Οκτωβρίου 1862 η προσωρινή Κυβέρνηση, αναφέρονταν μεταξύ άλλων και τα εξής: «[…] καλοῦνται εἰς τὴν Συνέλευσιν πληρεξούσιοι οὐ μόνον τῶν ἐν τῇ ἡμεδαπῇ πολιτῶν Ἑλλήνων, ἀλλὰ καὶ ἐκείνων, οἵτινες μακρὸν αὐτῆς κοπιῶσιν ἐργαζόμενοι ὑπὲρ τοῦ μεγαλείου τοῦ Ἑλληνικοῦ ὁνόματος καὶ ἀπαύστως μεριμνῶσι ὑπὲρ τῆς εὐδαιμονίας τῆς Πατρίδος, διαφυλάσσεται δ’ ἡ σπουδαιότης τῆς ἐντολῆς, τὴν ὁποία οἱ πληρεξούσιοι ἀναλαμβάνουσι, καλουμένου εἰς τὴν Συνέλευσιν ἐκ τῶν ἐπαρχιῶν τοῦ κράτους ἀριθμοῦ πληρεξουσίων διπλασίου τοῦ ἀριθμοῦ τῶν ἐν ταῖς παρελθούσαις Βουλαῖς ἀντιπροσωπευόντων τὸ Ἔθνος»[6]. Με ψήφισμα που εξέδωσε λίγο αργότερα (30 Οκτωβρίου) η ίδια προσωρινή Κυβέρνηση θεσπίστηκε η δυνατότητα άσκησης του δικαιώματος ψήφου των αποδήμων σε διπλωματικές αρχές του εξωτερικού, ενώ στις εκλογές που τελικώς διεξήχθησαν μεταξύ 24-27 Νοεμβρίου 1862, από τις 103 «επαρχίες, εκλογικούς καταλόγους ή σωματεία» που αναδείκνυαν πληρεξούσιο, πάνω από 30 βρίσκονταν εκτός των ορίων της ελληνικής Επικρατείας[7]. Ωστόσο, η ανωτέρω εξέλιξη δεν είχε συνέχεια, καθώς ούτε ο συντακτικός, ούτε ο κοινός νομοθέτης μερίμνησαν σχετικά με το θέμα.
Η πρώτη νομοθετική απόπειρα ρύθμισης του ζητήματος της ψήφου των εκτός Επικρατείας εκλογέων έλαβε χώρα –υπό την ισχύ του σημερινού Συντάγματος- το 1984, με τον νόμο 1427/1984 «Άσκηση του εκλογικού δικαιώματος κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από τους Έλληνες που διαμένουν στο έδαφος των λοιπών κρατών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας»[8], ο οποίος ωστόσο, όπως μαρτυρά και ο τίτλος του, αφορούσε μόνο τις εκλογές για την ανάδειξη των Ελλήνων-μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και μόνο τους Έλληνες που διέμεναν στο έδαφος των κρατών μελών της τότε ΕΟΚ.
Για πρώτη φορά βέβαια, μεταπολιτευτικά, το θέμα τέθηκε κατά τη συζήτηση του Ν. 626/1977, σε σχέση με τη διαμόρφωση του εκλογικού συστήματος, καθώς η τότε κυβερνητική παράταξη (Ν.Δ.) δεν περιέλαβε στο σχέδιο νόμου διάταξη που να ρυθμίζει την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος των εκτός Επικρατείας Ελλήνων πολιτών –και ιδίως των εργαζομένων στο εξωτερικό Ελλήνων μεταναστών και των ναυτικών-, επικαλούμενη ανυπέρβλητες δυσκολίες[9]. Λίγο αργότερα, στις 18 Ιουνίου 1978 κατέθεσε πρόταση νόμου ομάδα βουλευτών του ΚΚΕ, στην οποία μεταξύ άλλων περιλαμβανόταν εξουσιοδοτική διάταξη προς τον Υπουργό Εσωτερικών βάσει της οποίας ο τελευταίος μπορούσε να προτείνει την έκδοση Προεδρικού Διατάγματος, το οποίο θα καθόριζε τις «διαδικασίες για την ελεύθερη άσκηση του εκλογικού δικαιώματος όλων των εκλογέων που την ημέρα της ψηφοφορίας βρίσκονται έξω από τα όρια της Επικράτειας»[10]. Αντίστοιχη πρόταση κατατέθηκε τον Ιανουάριο του 1981 από τη βουλευτή της Ένωσης Δημοκρατικού Κέντρου (ΕΔΗΚ) Βιργινία Τσουδερού, χωρίς όμως περαιτέρω συνέχεια[11], ενώ λίγο αργότερα, στις 3 Απριλίου 1981 κατέθεσαν πρόταση νόμου βουλευτές της Κ.Ο. του ΠΑΣΟΚ «για την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος των ευρισκομένων εκτός της ελληνικής Επικρατείας εκλογέων και των ναυτικών». Η τελευταία αυτή πρόταση αφορούσε όχι μόνον όσους βρίσκονταν προσωρινά εκτός των ορίων της Επικρατείας, αλλά και όσους διέμεναν μόνιμα στο εξωτερικό.
Το ζήτημα επανήλθε μετά από πολύχρονη αδράνεια του κοινού νομοθέτη, με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, η οποία σε πρώτο επίπεδο φάνηκε να διευκολύνει τη δυνατότητα άσκησης εκλογικού δικαιώματος με την προσθήκη στο άρθρο 51 παρ. 4 της διευκρίνισης ότι η αρχή της ταυτόχρονης διεξαγωγής της ψηφοφορίας δεν αναιρείται με την εισαγωγή της επιστολικής ψήφου ή άλλου πρόσφορου τρόπου ψηφοφορίας, αίροντας έτσι οποιεσδήποτε τυχόν αμφιβολίες ως προς την αντισυνταγματικότητα μιας τέτοιας δυνατότητας. Από την άλλη, η προσθήκη στην ίδια διάταξη του όρου ότι, προκειμένου να ισχύσει η σχετική ρύθμιση, θα πρέπει να ψηφισθεί με την αυξημένη πλειοψηφία των 2/3 του όλου αριθμού των βουλευτών, δημιούργησε τις προϋποθέσεις για την παράταση της αδράνειας του κοινού νομοθέτη. Έτσι, σχετική προσπάθεια νομοθετικής ρύθμισης του ζητήματος το 2009 απέτυχε, καθώς το σχέδιο νόμου που είχε καταθέσει στη Βουλή η τότε Κυβέρνηση δεν εξασφάλισε την απαιτούμενη πλειοψηφία των 2/3.
Η πιο πρόσφατη προσπάθεια αντιμετώπισης του ζητήματος έλαβε χώρα κατά τη συνταγματική αναθεώρηση της περιόδου 2018-2019 με την προσθήκη μιας νέας παραγράφου (4) στο άρθρο 54, το οποίο ορίζει ζητήματα σχετικά με το εκλογικό σύστημα, τις εκλογικές περιφέρειες και τους Βουλευτές Επικρατείας. Το άρθρο αυτό ήταν μια από τις διατάξεις για τις οποίες είχε διαπιστωθεί η ανάγκη αναθεώρησης στην πρώτη Βουλή «προς την κατεύθυνση της δυνατότητας ορισμού από ενιαίο ψηφοδέλτιο έως πέντε (5) βουλευτών απόδημου ελληνισμού»[12]. Τελικώς η διάταξη πράγματι αναθεωρήθηκε, αλλά με διαφορετικό από το αρχικώς προταθέν περιεχόμενο, ενώ λίγο αργότερα, με τον ν. 4648/2019[13] αξιοποιήθηκε η διάταξη του άρθρου 51 παρ.4 εδ. β΄ και κατοχυρώθηκε, υπό όρους, η εκτός Επικρατείας ψηφοφορία για τους εκλογείς-κατοίκους του εξωτερικού.
Το ισχύον συνταγματικό πλαίσιο
Σύμφωνα με το άρθρο 51 παρ. 3 του Συντάγματος «οι βουλευτές εκλέγονται με άμεση, καθολική και μυστική ψηφοφορία από τους πολίτες που έχουν εκλογικό δικαίωμα, όπως νόμος ορίζει». Εξυπακούεται ότι οι Έλληνες πολίτες που κατοικούν και εργάζονται στο εξωτερικό απολαμβάνουν τα ίδια δικαιώματα και έχουν τις ίδιες υποχρεώσεις με τους Έλληνες πολίτες που ζουν και εργάζονται στην Ελλάδα. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 51 παρ. 4 εδ. β΄ και γ΄ του Συντάγματος: «Νόμος που ψηφίζεται με την πλειοψηφία των δύο τρίτων του όλου αριθμού των βουλευτών μπορεί να ορίζει τα σχετικά με την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος από τους εκλογείς που βρίσκονται έξω από την Επικράτεια. Ως προς τους εκλογείς αυτούς η αρχή της ταυτόχρονης διενέργειας των εκλογών δεν κωλύει την άσκηση του εκλογικού τους δικαιώματος με επιστολική ψήφο ή άλλο πρόσφορο μέσο, εφόσον η καταμέτρηση και η ανακοίνωση των αποτελεσμάτων διενεργείται όποτε αυτό γίνεται και σε ολόκληρη την Επικράτεια». Τίθεται, λοιπόν, καταρχάς το ερώτημα, αν η εν λόγω διάταξη εισάγει ένα νέο δικαίωμα που αφορά αποκλειστικά του εκτός Επικρατείας εκλογείς. Η απάντηση είναι αρνητική και τούτο, διότι κάτι τέτοιο θα αντέβαινε σε θεμελιώδεις αρχές του ίδιου του Συντάγματος όπως η ισότητα, η αναλογικότητα και η ισοδυναμία της ψήφου. Συνεπώς, ratio της διάταξης αυτής είναι η εξυπηρέτηση αφενός της αρχής της καθολικότητας της ψήφου[14] και αφετέρου της αποτελεσματικότητας με τη διευκόλυνση της άσκησης του δικαιώματος ψήφου των κατοίκων του εξωτερικού στον τόπο κατοικίας ή διαμονής τους. Από την άποψη αυτή η διάταξη του άρθρου 51 παρ. 4 συνάδει με το 25 παρ. 1 εδ. α΄ και β΄ του Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο «τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους»[15]. Ενδιαφέρον παρουσιάζει το γεγονός ότι στην αρχική του διατύπωση, όπως ψηφίστηκε από την Ε΄ Αναθεωρητική Βουλή του 1975, το άρθρο 51 παρ. 4 εδ. β΄ όριζε ότι: «Νόμος δύναται νὰ ὁρίζῃ τὰ τῆς ἀσκήσεως τοῦ ἐκλογικοῦ δικαιώματος ὑπὸ τῶν ἐκτὸς τῆς Ἐπικρατείας εὐρισκομένων ἐκλογέων». Με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 στην ανωτέρω διάταξη προστέθηκε η ρήτρα της πλειοψηφίας των 2/3 για την ψήφιση του σχετικού νόμου, ενώ με το εδάφιο γ΄ αποσυνδέθηκε η δυνατότητα άσκησης του δικαιώματος ψήφου από την αρχή της ταυτόχρονης διεξαγωγής της ψηφοφορίας (που ορίζεται στο εδάφιο α΄ της παρ. 4 του άρθρου 51) και προστέθηκε η δυνατότητα της καθιέρωσης επιστολικής ψήφου ή κάθε άλλου πρόσφορου μέσου[16].
Ένα ζήτημα που απασχόλησε τη θεωρία του Συνταγματικού Δικαίου κατά την ερμηνεία του άρθρου 51 παρ. 4 εδ. β΄ του Συντάγματος, ήδη υπό την αρχική του μορφή, ήταν το κατά πόσο η συγκεκριμένη διάταξη με τη χρήση του ρήματος «δύναται» καθιέρωνε υποχρέωση[17] ή διακριτική ευχέρεια[18] του κοινού νομοθέτη για τη ρύθμιση του ζητήματος της ψήφου των εκτός Επικρατείας Ελλήνων. Μια στενά γραμματική ερμηνεία οδηγεί εύκολα στο συμπέρασμα ότι με την ανωτέρω διάταξη καθιερώνεται διακριτική ευχέρεια του κοινού νομοθέτη, δεδομένου ότι, εκτός των άλλων, δεν προβλέπεται κάποια κύρωση σε περίπτωση μη ψήφισης του προβλεπόμενου εκτελεστικού νόμου. Συνεπώς, με βάση την ερμηνευτική αυτήν εκδοχή, η αδράνεια του κοινού νομοθέτη δεν εγείρει προβλήματα συνταγματικής φύσης, καθώς η ρύθμιση του ζητήματος επαφίεται στην απόλυτη διακριτική του ευχέρεια.
Αναφορικά με το ανωτέρω ζήτημα τοποθετήθηκε και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), το οποίο στην απόφαση του Πρώτου Τμήματος της 8ης Ιουλίου 2010 επί της υποθέσεως Σιταρόπουλος και άλλοι κατά Ελλάδας (αριθμ. προσφυγής 42202/07)[19], αναγνώρισε μεν ότι δεν συντρέχει υποχρέωση του Έλληνα κοινού νομοθέτη να προχωρήσει στην ψήφιση του εκτελεστικού του Συντάγματος νόμου, επισήμανε ωστόσο ότι η πολυετής και πλήρης αδράνειά του ασκεί σοβαρή και ουσιαστική επίδραση στην έμπρακτη άσκηση ενός θεμελιώδους δικαιώματος, γεγονός που μαρτυρά μια απροθυμία των αρμόδιων ελληνικών αρχών να ρυθμίσουν το σχετικό ζήτημα. Συνέπεια της απροθυμίας αυτής είναι ο δυσανάλογος περιορισμός του εκλογικού δικαιώματος, όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 3 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ[20] (ΠΠΠ ΕΣΔΑ). Ωστόσο, λίγο αργότερα, το ΕΔΔΑ με την απόφαση του Τμήματος Ευρείας Σύνθεσης της 15ης Μαρτίου 2012[21] επί της ιδίας υποθέσεως επανήλθε στην παλαιότερη θέση του, κρίνοντας ότι δεν υφίσταται σχετική υποχρέωση του κοινού νομοθέτη να διευκολύνει τους εκτός Επικρατείας εκλογείς να ασκήσουν το εκλογικό τους δικαίωμα, επιβεβαιώνοντας την πάγια –και επιφυλακτική- νομολογία του, σύμφωνα με την οποία, τα κράτη διαθέτουν ένα ευρύ περιθώριο εκτίμησης ως προς τη ρύθμιση της εκλογικής τους νομοθεσίας.
Όπως προαναφέρθηκε, με την αναθεώρηση του 2019 προστέθηκε στο άρθρο 54 του Συντάγματος νέα παράγραφος 4, σύμφωνα με την οποία «Με το νόμο της παρ. 4 του άρθρου 51 μπορεί να τίθενται προϋποθέσεις στην άσκηση του εκλογικού δικαιώματος στον τόπο διαμονής τους από τους εκλογείς που κατοικούν έξω από την Επικράτεια, όπως πραγματικός δεσμός με τη Χώρα, αυτοπρόσωπη παρουσία σε εκλογικό τμήμα, χρόνος απουσίας από τη Χώρα ή παρουσία στη Χώρα για ορισμένο χρόνο στο παρελθόν. Με το νόμο του προηγούμενου εδαφίου μπορεί να ορίζεται ότι ορισμένες θέσεις του ψηφοδελτίου επικρατείας κάθε κόμματος της παρ. 3 του παρόντος άρθρου καταλαμβάνονται υποχρεωτικά από απόδημους Έλληνες. Νόμος μπορεί να προβλέπει, ότι η ψήφος των εκλογέων που ψηφίζουν σε εκλογικά τμήματα έξω από την Επικράτεια, δεν προσμετράται σε συγκεκριμένη εκλογική περιφέρεια αλλά μόνο σε επίπεδο Επικρατείας. Με το νόμο της παρ. 1 του παρόντος άρθρου μπορεί να ορίζονται μία ή περισσότερες εκλογικές περιφέρειες απόδημου Ελληνισμού, κατά παρέκκλιση της παρ. 2 του παρόντος άρθρου». Η νέα συνταγματική ρύθμιση διατυπώθηκε με τέτοιον τρόπο ώστε να ενεργοποιεί τη διάταξη του άρθρου 51 παρ. 4 θέτοντας, ωστόσο, ορισμένους περιορισμούς στην άσκηση του εκλογικού δικαιώματος από τους εκτός Επικρατείας εκλογείς[22]. Η νέα αυτή διάταξη πλάι στην επιστολική ψήφο που προβλέπει το άρθρο 51 παρ. 4, προσθέτει επιπλέον εναλλακτικές δυνατότητες όπως η δυνατότητα οργάνωσης εκλογικών τμημάτων στο εξωτερικό, η δυνατότητα ορισμού εκλογικών περιφερειών αποδήμου Ελληνισμού, με βάση τον νόμιμο πληθυσμό τους, η δυνατότητα οι ψήφοι των εκτός Επικρατείας πολιτών που ψηφίζουν σε τμήματα εκτός Επικρατείας να προσμετρώνται μόνο σε επίπεδο Επικρατείας και όχι στην (εντός Επικρατείας) περιφέρεια, όπου είναι εγγεγραμμένοι. Αν ωστόσο ο εκλογικός νομοθέτης επιλέξει να καθιερώσει μια ή περισσότερες περιφέρειες αποδήμου Ελληνισμού, η τελευταία αυτή δυνατότητα δεν μπορεί να επιλεγεί, καθότι δεν υφίσταται κανονιστικό πλαίσιο.
Το κοινό νομοθετικό πλαίσιο
Όπως είδαμε, όλες οι προηγούμενες προσπάθειες ρύθμισης του ζητήματος απέτυχαν, με αποτέλεσμα η συνταγματική επιταγή του άρθρου 51 παρ. 4 να αδρανήσει. Αμέσως μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2019, μια από τις πρώτες ενέργειες του κοινού νομοθέτη ήταν η ψήφιση του ν. 4648/2019 «Διευκόλυνση άσκησης εκλογικού δικαιώματος εκλογέων που βρίσκονται εκτός Ελληνικής Επικράτειας και τροποποίηση εκλογικής διαδικασίας», ο οποίος ρυθμίζει τον τρόπο άσκησης του εκλογικού δικαιώματος των εκτός Επικρατείας ψηφοφόρων οργανώνοντας ειδικούς εκλογικούς καταλόγους εξωτερικού, καθώς και εκλογικά τμήματα εξωτερικού. Καταρχάς, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 1 του νέου νόμου: «Απαραίτητη προϋπόθεση για την υπαγωγή στις διατάξεις του παρόντος είναι οι εκτός Επικράτειας εκλογείς να είναι εγγεγραμμένοι στον εκλογικό κατάλογο δήμου της Ελληνικής Δημοκρατίας και να έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν, σύμφωνα με τις διατάξεις του π.δ. 26/2012 (Α΄57), όπως αυτό ισχύει». Ιδιαίτερα κρίσιμη θεωρείται η διάταξη του άρθρου 2 παρ. 2, η οποία θέτει μια σειρά αυστηρών προϋποθέσεων για την εγγραφή στους ειδικούς εκλογικούς καταλόγους ψηφοφόρων εξωτερικού. Ειδικότερα, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, για την εγγραφή στους ειδικούς εκλογικούς καταλόγους ψηφοφόρων εξωτερικού οι εκλογείς πρέπει να συγκεντρώνουν σωρευτικά τα παρακάτω κριτήρια: «α) να έχουν διαμείνει συνολικά δύο (2) έτη εντός της Ελληνικής Επικράτειας κατά το χρονικό διάστημα των τελευταίων τριάντα πέντε (35) ετών από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης εγγραφής, β) να έχουν υποβάλει φορολογική δήλωση κατά το τρέχον ή το προηγούμενο φορολογικό έτος. Εξαρτώμενα μέλη των οικογενειών εξαιρούνται του περιορισμού της περίπτωσης β΄ εφόσον: αα) δεν έχουν συμπληρώσει τα τριάντα (30) έτη και ββ) έχουν υποβάλει φορολογική δήλωση συγγενείς α΄ βαθμού κατά το τρέχον ή το προηγούμενο φορολογικό έτος. Ως «φορολογική δήλωση» νοείται η υποβολή στην Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων δήλωσης φορολογίας εισοδήματος φυσικών προσώπων (Έντυπο Ε1), αναλυτικής δήλωσης εισοδημάτων από μίσθωση ακινήτων (Έντυπο Ε2), κατάστασης οικονομικών στοιχείων από επιχειρηματική δραστηριότητα (Έντυπο Ε3) ή δήλωσης στοιχείων ακινήτων (Έντυπο Ε9), όπως κάθε φορά ισχύουν».
Συμπεράσματα
Όπως μπορεί να διαπιστώσει κανείς, οι ανωτέρω προϋποθέσεις που θέτει ο ν. 4648/2019 δυσχεραίνουν –αντί να διευκολύνουν- την εγγραφή των εκτός Επικρατείας Ελλήνων πολιτών στους ειδικούς εκλογικούς καταλόγους εξωτερικού, γεγονός που αποδεικνύεται από τον περιορισμένο –μέχρι σήμερα- αριθμό εγγραφών στους καταλόγους αυτούς. Για τους λόγους αυτούς πρόσφατα ξεκίνησε νέα νομοθετική πρωτοβουλία σχετικά με την άρση των περιορισμών για την εγγραφή στους ειδικούς εκλογικούς καταλόγους εκλογέων εξωτερικού, η οποία όμως στη σχετική ψηφοφορία (25 Μαΐου 2021) δεν έλαβε την απαιτούμενη πλειοψηφία των 2/3. Συνεπώς, το ισχύον καθεστώς των προϋποθέσεων του ν. 4648/2019 παραμένει ως έχει. Με βάση τα παραπάνω δεδομένα, αν ληφθεί υπόψη η προαναφερθείσα νομολογία του ΕΔΔΑ, οι περιορισμοί στην άσκηση του δικαιώματος ψήφου των εκτός Επικρατείας πολιτών είναι συμβατοί με το άρθρο 3 του ΠΠΠ της ΕΣΔΑ και, συνεπώς, δεν τίθεται ζήτημα παραβίασης της εν λόγω διάταξης από τους περιορισμούς που θεσπίζονται με το άρθρο 54 παρ. 4 του Συντάγματος και το άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 4648/2019[23]. Ανεξαρτήτως, ωστόσο της τελικής κρίσης του ΕΔΔΑ της προαναφερθείσας απόφασης της 15ης Μαρτίου 2012 του Τμήματος Ευρείας συνθέσεως επί της υποθέσεως Σιταρόπουλος και άλλοι κατά Ελλάδας, αξίζει να επισημανθεί ότι στο πλαίσιο του άρθρου 3 του ΠΠΠ της ΕΣΔΑ, πρωταρχική υποχρέωση του κράτους δεν αποτελεί η αποχή ή μη επέμβαση, όπως συμβαίνει στην πλειονότητα των ατομικών και πολιτικών δικαιωμάτων, αλλά η λήψη εκ μέρους του Κράτους θετικών μέτρων για τη «διεξαγωγή» δημοκρατικών εκλογών. Προς τούτο, το Δικαστήριο λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι το δικαίωμα του εκλέγειν, το «ενεργητικό» στοιχείο των δικαιωμάτων του άρθρου 3 του ΠΠΠ της ΕΣΔΑ, δεν αποτελεί προνόμιο, αλλά δικαίωμα που πρέπει να χορηγείται στον μεγαλύτερο δυνατό αριθμό ατόμων, στον εικοστό πρώτο αιώνα[24].
Μολαταύτα, το Δικαστήριο έχει κρίνει, μεταξύ άλλων, ότι η εσωτερική νομοθεσία που επιβάλλει μία ελάχιστη ηλικία ή προϋπόθεση κατοικίας είναι κατ’ αρχήν συμβατή προς το άρθρο 3 του ΠΠΠ της ΕΣΔΑ. Σε κάθε περίπτωση, δεν παύει να αναγνωρίζει ότι οποιαδήποτε γενική, αυτόματη και χωρίς διάκριση παρέκκλιση από την αρχή της καθολικής ψηφοφορίας κινδυνεύει να υπονομεύσει, αφενός τη δημοκρατική εγκυρότητα του νομοθετικού σώματος που έχει εκλεγεί τοιουτοτρόπως, αφετέρου τους νόμους που αυτό εκδίδει[25].
Η διαχρονική, λοιπόν, αδράνεια της ελληνικής Πολιτείας να λύσει ένα τόσο σοβαρό ζήτημα ζωτικής σημασίας για την ίδια τη δημοκρατική δομή και λειτουργία της, μπορεί μεν να δικαιολογείται με βάση τη στενή γραμματική ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων όπως αυτές ισχύουν, ακόμη και μετά την αναθεώρηση του 2019, πλην όμως η αδυναμία ανάπτυξης ενός ουσιαστικού κανονιστικού αποτελέσματος των διατάξεων αυτών απομειώνει τη δεσμευτικότητα του συνταγματικού κειμένου[26]. Δεδομένης, λοιπόν, της πολυδιάστατης σημασίας του δικαιώματος του εκλέγειν σε μία δημοκρατική κοινωνία, η ελληνική Πολιτεία οφείλει να επανεξετάσει όλους τους υφιστάμενους περιορισμούς επί του εκλογικού δικαιώματος, διασφαλίζοντας την απρόσκοπτη και ελεύθερη άσκηση του[27].
[1] Βλ. Παπαδημητρίου, Γ., Το δικαίωμα της ψήφου των εκτός Επικρατείας πολιτών, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 1980, σ. 38-39.
[2] Βλ. Βενιζέλου, Ευ., Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2021, σ. 410-411.
[3] Ibidem.
[4] Επισημαίνεται επίσης ότι ενδέχεται να υπάρχουν Έλληνες στην καταγωγή που είναι εγγεγραμμένοι στα δημοτολόγια δήμων ή κοινοτήτων στην Ελλάδα, που είναι συνήθως μετανάστες πρώτης γενιάς και Έλληνες στην καταγωγή που δεν είναι εγγεγραμμένοι στα δημοτολόγια και αποτελούν κατά κανόνα μετανάστες δεύτερη, τρίτης κ.ο.κ. γενιάς. Ibidem.
[5] Σύμφωνα με τα στοιχεία της ΕΛΣΤΑΤ, οι εξερχόμενες μεταναστευτικές ροές από το 2008 έως το 2015, έφθασαν τα 699.118 άτομα. Βλ. σχετικά Έκθεση της Εθνικής Επιτροπής για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, με τίτλο: «Διευκόλυνση άσκησης του δικαιώματος ψήφου από τους εκτός Επικρατείας Έλληνες πολίτες. Η υλοποίηση του συνταγματικού συμβολαίου ως δημοκρατική και κοινωνική αναγκαιότητα», Δεκέμβριος 2017, σ. 9.
[6] ΦΕΚ 9/Α΄/25.11.1862.
[7] Βλ. Δρόσου, Γ. Ζ., Το δικαίωμα ψήφου των εκτός επικρατείας Ελλήνων εκλογέων, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 1990, σ. 12-13.
[8] ΦΕΚ 40/Α΄/8.4.1984.
[9] Βλ. Παπαδημητρίου, Γ., Το δικαίωμα της ψήφου των εκτός Επικρατείας πολιτών, ό.π., σ. 27-28.
[10] Βλ. Δρόσου, Γ. Ζ., Το δικαίωμα ψήφου των εκτός επικρατείας Ελλήνων εκλογέων, ό.π., σ. 69 και 330.
[11] Βλ. Δρόσου, Γ. Ζ., Το δικαίωμα ψήφου των εκτός επικρατείας Ελλήνων εκλογέων, ό.π., σ. 73.
[12] Βλ. τη σχετική πρόταση της τότε Κυβέρνησης (ΣΥΡΙΖΑ) που κατατέθηκε στις 2.11.2018, σ. 14.
[13] ΦΕΚ 205/Α΄/16.12.2019.
[14] Βλ. Καραβοκύρη, Γ., Άρθρο 51, σε: Σπυρόπουλου, Φ./ Κοντιάδη Ξ./ Ανθόπουλου, Χ./ Γεραπετρίτη, Γ., Σύνταγμα-Κατ’ άρθρο ερμηνεία, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2017, σ. 988 [975-992].
[15] Βλ. Ανθόπουλου, Χ., Η αποτελεσματικότητα της ψήφου των Ελλήνων του εξωτερικού, διαθέσιμο στον ιστότοπο: <https://www.syntagmawatch.gr/trending-issues/i-apotelesmatikotita-tis-psifou-ton-ellinon-tou-exoterikou/>.
[16] Με βάση τα συγκριτικά δεδομένα που αντλούνται από την εκλογική νομοθεσία άλλων ευρωπαϊκών κρατών, μπορεί κανείς να εντοπίσει αρκετά παραδείγματα για την οργάνωση και την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος πολιτών που βρίσκονται έξω από τα όρια της επικράτειας, όπως η επιστολική ψήφος, η λειτουργία ειδικών «προξενικών» εκλογικών τμημάτων και η ψηφοφορία δι’ αντιπροσώπου, που όμως θα μπορούσε να δημιουργήσει σοβαρά προβλήματα αντισυνταγματικότητας ιδίως ενόψει του άρθρου 51 παρ. 3 του Συντάγματος, το οποίο, όπως προαναφέρθηκε, καθιερώνει την αρχή της αμεσότητας της ψήφου. Περισσότερα για τα ζητήματα αυτά βλ. ενδεικτικά Δρόσου, Γ. Ζ., Το δικαίωμα ψήφου των εκτός επικρατείας Ελλήνων εκλογέων, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 1990. Δεν θα πρέπει επίσης να αποκλειστεί και η δυνατότητα άσκησης ηλεκτρονικής ψηφοφορίας, παρά τις πιθανές ενστάσεις που θα μπορούσε να εγείρει κανείς σε σχέση με την ασφάλεια μιας τέτοιας διαδικασίας.
[17] Βλ. ενδεικτικά Παπαδημητρίου, Γ., Το δικαίωμα της ψήφου των εκτός Επικρατείας πολιτών, ό.π., σ. 57 επ..
[18] Βλ. Δρόσου, Γ. Ζ., Το δικαίωμα ψήφου των εκτός επικρατείας Ελλήνων εκλογέων, ό.π., σ. 38.
[19] Το κείμενο της απόφασης είναι διαθέσιμο στην αγγλική γλώσσα στον ιστότοπο: <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-99807%22]}>. Βλ. επίσης αποσπάσματα της απόφασης στην ΕφημΔΔ 1/2011, σ. 113-118, σε μετάφραση Χ. Μ. Ακριβοπούλου/Ν. Γαρυπίδη.
[20] Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή: «Τα Υψηλά Συμβαλλόμενα Μέρη αναλαμβάνουσι την υποχρέωσιν όπως διενεργώσι, κατά λογικά διαστήματα, ελευθέρας μυστικάς εκλογάς, υπό συνθήκας επιτρεπούσας την ελευθέραν έκφρασιν της λαϊκής θελήσεως ως προς την εκλογήν του νομοθετικού σώματος».
[21] Το κείμενο της απόφασης είναι διαθέσιμο στην ελληνική γλώσσα στον ιστότοπο: <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-166593%22]}>.
[22] Βλ. Βενιζέλου, Ευ., Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, ό.π., σ. 415.
[23] Βλ. Ανθόπουλου, Χ., 1ο Πρόσθετο Πρωτόκολλο, Άρθρο 3: Δικαίωμα για ελεύθερες εκλογές, σε: Σαρμά, Ι./ Κοντιάδη Ξ./ Ανθόπουλου, Χ, ΕΣΔΑ-Κατ’ άρθρο ερμηνεία, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2021, σ. 1128-1129 [1121-1136].
[24] Βλ. σκέψη 67 της απόφασης.
[25] Βλ. σκέψη 68 της απόφασης.
[26] Βλ. ενδεικτικά Θ. Ραπτόπουλου, Η εφαρμοσιμότητα των συνταγματικών διατάξεων που περιέχουν ανενεργές επιφυλάξεις υπέρ του νόμου, ΕφημΔΔ 1/2011, σ. 138-155.
[27] Βλ. ενδεικτικά την υπ’ αριθμ. 1459 (2005) Απόφαση και την υπ’ αριθμ. 1714 (2005) Σύσταση της Κοινοβουλευτικής Συνέλευσης του Συμβουλίου της Ευρώπης.
